Nowe uprawnienia KNF a regulacje UE


Komisja Nadzoru Finansowego mierzy się z największym kryzysem w swojej niespełna 13-letniej historii. Do aresztu trafił jej przewodniczący, pojawiły się zarzuty o korupcję w politycznym kontekście. Dodatkowe padły pytania o to czy poszerzenie uprawnień KNF w zakresie tzw. przejmowania banków są zgodne z unijnymi standardami. W najnowszej analizie z cyklu "Europa okiem eksperta" piszą o tym profesorowie Szkoły Głównej Handlowej Stanisław Kasiewicz* i Lech Kurkliński**

9 listopada 2018 r. Sejm przyjął ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem nadzoru nad rynkiem finansowym oraz ochrony inwestorów na tym rynku. Wprowadza ona nowy, dodatkowy dział w Prawie bankowym „Przejęcie banku” nadający Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) uprawnienia do podjęcia decyzji o przejęciu przez bank innego podmiotu będącego w sytuacji obniżenia jego funduszy własnych poniżej poziomu ustawowo określonego albo powstania niebezpieczeństwa zaistnienia takiego stanu.

Nowelizacja Prawa bankowego w tym zakresie zgłoszona została 7 listopada 2018 r., jako poprawka posła Prawa i Sprawiedliwości K. Smolińskiego do projektu wyżej wymienionej ustawy, który był przedłożeniem rządowym z 4 września 2018 r. Pierwotny projekt nie zawierał takich zapisów, ani ich uzasadnienia. Jednakże znalazły się one we wcześniejszym projekcie (z 12.06.2018) innej ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, nad którym prace zostały wstrzymane we wrześniu 2018 r. Dlatego według Ministerstwa Finansów propozycja pojawiła się w tym miejscu i czasie (listopad 2018 r.). Nie wyjaśniono, dlaczego przyjęto formułę poprawki poselskiej - zwłaszcza, że zaproponowany tekst był bardzo zbliżony do zaniechanego projektu. Najprawdopodobniej wynikało to z tego, że inicjatywy legislacyjne rządu obwarowane są restrykcjami, mającymi na celu zachowanie określonych wymogów jakości stanowionego prawa. Propozycje poselskie nie mają takich ograniczeń (z pewnymi wyjątkami[1]) i nie są wobec nich wymagane m.in. uzasadnienia, oceny skutków regulacyjnych. Nierzadko (w obecnej, ale także w poprzednich kadencjach Sejmu) faktyczne propozycje rządu (wprost objaśniane przez jego przedstawicieli) zgłaszane są przez posłów. Taka sytuacja miała także miejsce w tym przypadku. Na posiedzeniu komisji sejmowej wiceminister w Ministerstwie Finansów wyjaśniał, że „w wyniku tego [zgłoszonej poprawki SK, LK] bank, który będzie miał problemy, może zostać przejęty. Gdyby nie było tych zapisów, to byłby problem z przejęciem tego banku przez inny podmiot.”

Pilność dokonania zmian wynikała z pisma przewodniczącego KNF Marka Chrzanowskiego (z 26.10.2018 r.) wskazującego na konieczność wymuszenia na niektórych bankach spółdzielczych procesu konsolidacyjnego. Na koniec 2018 r. niektóre z nich mogłyby nie spełniać wymogów kapitałowych po rozwiązaniu dotychczasowych zrzeszeń w tym sektorze i zastąpienia ich Instytucjonalnymi Systemami Ochrony (IPS) lub nowym zrzeszeniem zintegrowanym. Dlatego też dodatkowo zaproponowano możliwość podjęcia decyzji o przejęciu banku (spółdzielczego), gdy nie spełnia on wymogu zrzeszeniowego lub nie ma zgody na działalność samodzielną.

Ekspresowy tryb prac nad ustawą regulującą skomplikowane zagadnienie, jakim jest przejęcie banku znajdującego się w kryzysowym stanie musi budzić zaniepokojenie. Opinia dołączona do projektu ustawy w żaden sposób nie odnosiła się do poprawek pochodzących z drugiego czytania w Sejmie, a które nie pozostają w związku przedmiotowym z pierwotnym przedłożeniem. Uzasadnienie merytoryczne i ocena skutków regulacji do projektu ustawy z 12.06.2018 w sprawie przymusowego przejęcia banku zostały wprawdzie sformułowane, ale nader lakonicznie. Z formalnego punktu widzenia sam sposób procedowania legislacyjnego uchwalonej ustawy z 9 listopada 2018 r. może się spotkać z zarzutem naruszenia art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji RP.

Opisany powyżej przebieg wydarzeń nie wzbudziłby zapewne tak silnych kontrowersji i komentarzy, gdyby nie fakt, że 13 listopada „Gazeta Wyborcza” podała, iż 7 listopada wpłynęło do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i jednocześnie ujawniła nagranie z marca 2018 r. rozmowy pomiędzy przewodniczącym KNF M. Chrzanowskim a L. Czarneckim – głównym akcjonariuszem Getin-Noble Bank SA i Idea Bank SA. Z zapisu[2] wynikało, że najprawdopodobniej przewodniczący KNF złożył korupcyjną propozycję (odrzuconą) w zamian za ochronę wyżej wymienionych banków przed przymusowym przejęciem, rozważanym przez przewodniczącego Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG), do czego służyć obecnie mogłaby właśnie wniesiona poprawka do Prawa bankowego.

Mimo tego wydarzenia, złożenia rezygnacji przez M. Chrzanowskiego z funkcji przewodniczącego KNF (14.11.2018), a następnie aresztowania go na 2 miesiące (29.11.2018), po uchwaleniu ustawy wraz z wymienioną poprawką przez sejmową większość, Senat zatwierdził ją bez uwag (23.11.2018) oraz ostatecznie ustawę podpisał Prezydent RP (29.11.2018).

Podobne rozwiązanie prawne istniało w polskim prawodawstwie prawie 20 lat. Jeszcze poprzedniczka KNF, czyli Komisja Nadzoru Bankowego dysponowała możliwością wydawania decyzji o przymusowym przejęciu banku będącego w kłopotach przez drugi (za zgodą przejmującego). Jednakże różnica polegała na warunkach zezwalających na taką operację. Bank przejmowany musiał być w złej sytuacji finansowej, wykazywać straty przekraczające połowę funduszy własnych oraz brak było możliwości zastosowania innych działań nadzorczych. Ten stan prawny zmieniła konieczność implementowania unijnej Dyrektywy BRR (Bank Recovery & Resolution) w 2016 r. Wprowadzona wtedy nowelizacja ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nadawała mu dodatkowe uprawnienia do łączenia banków (przejmowania przedsiębiorstwa bankowego) i prowadzenia przymusowej restrukturyzacji (ang. resolution), natomiast odbierała wyżej opisane upoważnienie KNF. Jednakże zastosowanie przez BFG instrumentu przejęcia przedsiębiorstwa bankowego może mieć miejsce tylko w ramach prowadzonego postępowania wymuszonej restrukturyzacji. Do tego spełnione muszą być jednocześnie trzy warunki:

  • bankowi zagraża upadłość,
  • brak jest przesłanek wskazujących, że działania nadzorcze lub samego podmiotu zagrożonego mogą stan ten usunąć, a także
  • postępowanie to jest konieczne i uzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego (np. ryzyka systemowego).

W praktyce wymienione wymogi eliminują możliwość zastosowania mechanizmu opisanego w Dyrektywie BRR (resolution) w stosunku do większości banków spółdzielczych, a tylko dokonanie ich likwidacji. Na tę okoliczność niejednokrotnie wskazywali przedstawiciele BFG.

W odróżnieniu od poprzedniej regulacji (sprzed 2016 r.), w obecnej formule ustawowej (z listopada 2018 r.) pojawił się zupełnie nowy zapis, mówiący o możliwości zastosowania przez KNF wymuszonego przejęcia w przypadku braku zrzeszenia się banku spółdzielczego. Wyjątek stanowić mogą banki działające samodzielnie na podstawie odrębnej decyzji KNF. Dzieje się to tylko wtedy, gdy spełniają one wymogi takie jak dla banków komercyjnych – obecnie funkcjonują na tej zasadzie 2 banki spółdzielcze na ogólną liczbę 550. Ustaleń takich w ogóle Dyrektywa BRR nie przewiduje. Natomiast powstanie w Polsce wcześniej wspomnianych IPS-ów było efektem unijnej Dyrektywy CRD IV i Rozporządzenia CRR. Jest to dopuszczalna, instytucjonalna forma zrzeszania się banków spółdzielczych, do których można zastosować grupowe kryteria dotyczące wymogów ostrożnościowych, a zwłaszcza kapitałowych i płynnościowych oraz posiadanie przez bank kapitałów własnych na poziomie tylko 1 miliona euro (zamiast minimalnych 5 milionów euro). W wyniku ostatniego kryzysu finansowego międzynarodowe władze nadzorcze nad systemem bankowym (Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego) wprowadziły ogólnie obowiązujące, podwyższone wymagania wobec banków na całym świecie. Ich implementacja w Unii Europejskiej przybrała formę Dyrektywy CRD IV i Rozporządzenia CRR. Te nowe uwarunkowania regulacyjne spowodowały, że bez powołania IPS-ów dotychczasowe zrzeszenia polskich banków spółdzielczych i niektóre banki nie spełniałyby nowych kryteriów, zwłaszcza dotyczących płynności. Nowe regulacje pozwoliły na grupowe rozliczanie odpowiednich wskaźników (korzystne dla tych podmiotów), ale tylko pod warunkiem zacieśnienia współpracy i wzajemnego gwarantowania bezpieczeństwa, co dają właśnie IPS-y. Niezaprzeczalnie ich powstanie zwiększyło stabilność sektora bankowości spółdzielczej w Polsce, czego wyniki widoczne są już po 3 latach ich funkcjonowania.

W wyjaśnieniach składanych przez rząd i KNF w Sejmie i Senacie w trakcie obecnej procedury legislacyjnej podnoszona była właśnie kwestia banków spółdzielczych, jako główna przesłanka konieczności wprowadzenia nowych uprawnień dla nadzoru bankowego do dokonywania wymuszonej konsolidacji. Dodatkowo sytuację tę komplikował fakt, że początkowo 56 banków spółdzielczych (w listopadzie już tylko 42) postanowiło nie przystępować do utworzonych dwóch Systemów Ochrony Instytucjonalnej (IPS-ów) w ramach dotychczasowych, starych zrzeszeń (BPS i SGB), ale wystąpiły z wnioskiem do KNF o utworzenie nowego zrzeszenia zintegrowanego (dopuszczalnej prawnie formy zrzeszania się) w postaci Polskiego Banku Apeksowego SA (PBA SA). Stosowna licencja bankowa została wydana przez KNF (21.11.2017), ale przy dziwnym głosowaniu, możliwym przy stosowaniu zwykłej większości głosów (2 głosy za i 6 wstrzymujących się). Wiele wskazuje na to, że powstanie trzeciego zrzeszenia mogłoby doprowadzić do osłabienia całego sektora bankowości spółdzielczej (m.in. wbrew światowym tendencjom do integrowania się tego środowiska). Raporty KNF o stanie sektora bankowości spółdzielczej (generalnie dość stabilnego) pokazują, że banki aspirujące do PBA SA wykazywały zdecydowanie słabszą kondycję finansową (np. jakość portfela kredytowego), a ich liczebność była 5-7 krotnie mniejsza niż pozostałych zrzeszeń. W tych warunkach powstałoby bardzo słabe ekonomicznie zrzeszenie. Wobec tych wątpliwości KNF zwlekała z podjęciem finalnej decyzji o zgodzie na prowadzenie działalności operacyjnej przez PBA SA, co zakończyłoby cały proces licencyjny. Ostatecznie KNF 27 listopada 2018 r. pod nowym już przewodnictwem Jacka Jastrzębskiego (powołanym 23.11.2018) odmówiła tejże zgody, co oznacza konieczność zgłoszenia się tych banków spółdzielczych do istniejących IPS-ów lub wystąpienia o akceptację samodzielnego prowadzenia działalności. Jednakże przyjęcie tych banków do IPS-ów nie ma charakteru automatycznego, pozytywne decyzje muszą podjąć obie strony. Charakter tego mechanizmu polega na wzajemnym (wielostronnym) gwarantowaniu sobie ochrony finansowej, dlatego też IPS-y stawiają warunki wejścia, które muszą spełniać banki aplikujące o przyjęcie. Część z podmiotów deklarujących przynależność do PBA SA ich nie osiąga. Ponadto w ramach dotychczasowych - starych, zamykanych zrzeszeń jest kilka banków do tej pory nie przyjętych do IPS-ów właśnie ze względu na ich słabą kondycję finansową. W szczególności KNF i rząd jest zainteresowany doprowadzeniem do połączenia tej grupy z innymi bankami spółdzielczymi, będącymi w dobrej sytuacji, a do tego potrzebne były specjalne uprawnienia zgłoszone w poprawce do Prawa bankowego na temat przymusowych przejęć.

Zaniepokojenie środowiska banków spółdzielczych wyżej opisaną sytuacją spowodowało wydanie oświadczenia KNF w dniu 14.12.2018 r. Zakomunikowano w nim, że banki niespełniające wymogów zrzeszeniowych i nieposiadające wystarczających funduszy własnych do samodzielnego funkcjonowania (zwłaszcza po odmowie na uruchomienie PBA SA) będą mogły prowadzić swoją działalność bankową, ale tymczasowo, do czasu spełnienia tych wymogów. Jednakże powinny podjąć kroki w tym celu.

Skomplikowana sytuacja w sektorze bankowości spółdzielczej uzasadniałaby wprowadzenie dodatkowych uprawnień dla odpowiedniego organu nadzoru w kwestii przymusowego łączenia banków. Jednakże procedura ta winna być bardzo dokładnie przygotowana i odnosić się do specyfiki środowiska bankowości spółdzielczej w Polsce. Natomiast przyjęto bardzo ogólny przepis (znacznie szerzej wychodzący poza problematykę, która była przedmiotem dyskusji w parlamencie, obejmujący wszystkie banki). W szczególności należy zwrócić uwagę na następujące aspekty uchwalonej ustawy:

  1. Ostatecznie uchwalono regulację mówiącą, że „w razie obniżenia sumy funduszy własnych banku poniżej poziomu określonego w art. 128 ust. 1 albo powstania niebezpieczeństwa obniżenia tej sumy poniżej poziomu określonego w art. 128 ust. 1, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję…” Zawiera ona bardzo uznaniowe kryterium przymusowego przejęcia jednego banku przez drugi, gdyż jest tu mowa po „powstaniu niebezpieczeństwa”, a zatem czynnika ocenianego w sposób arbitralny. Ponadto odnośnie pierwszej części cytowanego zdania - obniżenie funduszy własnych może mieć charakter incydentalny (np. bank nie zdąży zarejestrować podwyższenia kapitału lub przy bardzo skomplikowanych wyliczeniach nastąpi pomyłka, inaczej zinterpretuje konkretny wymóg). W takiej sytuacji, przy intencjonalnym podejściu nadzorcy, może podjąć on krzywdzącą dla banku decyzję.
  2. Ustawa de facto powołuje dugi organ państwowy odpowiedzialny za proces restrukturyzacji banków. Pierwszym jest BFG ustanowiony na mocy ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, co wynikało z wdrożenia unijnej Dyrektywy BRR w Polsce. Drugim obecnie staje się KNF. Nie ma jasności co do podziału kompetencji pomiędzy te dwa organy. Zwraca też uwagę, że w projekcie ustawy z 12.06.2018 r. był dodatkowy zapis, że KNF może podjąć decyzję o przymusowym przejęciu „o ile nie są spełnione przesłanki, o których mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji”, który to fragment zniknął w ostatecznej ustawie.
  3. Trzecia sprawa wiąże się z poprzednią uwagą. Wprowadzone uprawnienia KNF może zastosować do każdego banku (nie tylko spółdzielczego, czy innego nie mającego znaczenia systemowego), ale także wobec tych podmiotów, które kwalifikowałby się do procedury przymusowej restrukturyzacji przewidzianej w Dyrektywie BRR (ustawie o BFG) lub nawet gdyby kondycja finansowa banku nie byłaby aż tak zła, aby stosować mechanizm resolution.

Ten trzeci punkt mógłby korespondować z przypadkiem Getin-Noble Bank SA i najprawdopodobniej obawa głównego akcjonariusza L. Czarneckiego zaistnienia takiego scenariusza przyczyniła się do złożenia zawiadomienia do prokuratury oraz upublicznienia przywoływanego wcześniej nagrania rozmowy z marca 2018 r.

Większość wymienionych problemów wynika z faktu, że w procedurze legislacyjnej dotyczącej opiniowanej ustawy nie przestrzegano zasady proporcjonalności w węższym i szerokim zakresie. Węższy odnosi się do skali działania banków tj. pomija się rozróżnienie na sytuację przejmowania banku, który ma istotny wpływ na stabilność sektora bankowego w stosunku do banków małych, lokalnych np. spółdzielczych posiadających kapitały poniżej 5 mln euro. Co więcej, nie ocenia się wpływu przejęcia banku na skalę ryzyka, kosztów i korzyści poszczególnych grup interesariuszy.

Zasada proporcjonalności jest swego rodzaju testem na ile stanowiona regulacja (ustawa) jest wprowadzana zgodnie z wiedzą i umiejętnościami profesjonalnymi. Dotyczy ona trzech podstawowych elementów tj. odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności sensu stricto.

Odpowiedniość

Odpowiedniość określa czy projektowana regulacja jest właściwym (adekwatnym) instrumentem, który po wdrożeniu prowadzi do osiągnięcia zamierzonego celu. Odpowiedniość regulacji bada się, czy istnieje związek przyczynowy (logiczny) między regulacją a przyjętym celem. O przestrzeganiu reguły odpowiedniości regulacji można mówić, gdy wpływa ona korzystnie na realizację planowanego celu i jest zgodna z już obowiązującym stanem prawnym.

Konieczność

Ten element zasady proporcjonalności wymaga, aby stwierdzić, czy projektowana regulacja nie może być osiągnięta przez inne rozwiązania, mniej uciążliwe. Testowanie sprowadza się do rozpatrywania różnych alternatyw zarówno w odniesieniu do zmiany parametrów, czy postanowień projektowanej regulacji, jak i innych instrumentów czy mechanizmów. Te rozwiązania alternatywne powinny być oceniane pod względem uciążliwości dla interesariuszy i skuteczności oraz korzyści społecznych, jakie generują.

Proporcjonalność sensu stricto

Wymaga zachowania odpowiedniej równowagi między kosztem poniesionym przez podmioty regulowane (praktycznie szkodą) a korzyścią uzyskaną przez społeczeństwo (regulatora). Każda wprowadzona regulacja wymaga rzetelnej, kompleksowej i wielookresowej oceny wszystkich korzyści i kosztów, jakie związane są z daną regulacją. Ważna tu jest alokacja i pomiar skutków w stosunku do różnych grup interesariuszy i nadrzędność interesów społeczeństwa. Europejski Trybunał Sprawiedliwości zalecił następujący mechanizm weryfikacji zastosowania zasady proporcjonalności w postaci przeprowadzenia odpowiednich testów – kryteriów odnoszących się odpowiednio do:

  1. odpowiedniości przyjętego narzędzia,
  2. konieczności jego zastosowania,
  3. proporcjonalności sensu stricto – efektów netto.

Podobnie podejście zawiera polskie prawo. Z jednej strony art. 31 ust. 3 Konstytucji wyznacza granice ingerencji w wolności i prawa stwierdzając wprost, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Podkreślił to również Trybunał Konstytucyjny wskazując na takie cechy regulacji jak: niezbędność, przydatność i wprost proporcjonalność. TK wręcz sformułował trzy zasadnicze pytania (analogicznie do europejskiego Trybunału Sprawiedliwości) dotyczące zastosowania zasady proporcjonalności:

  1. czy regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków;
  2. czy regulacja jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego;
  3. czy efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na społeczeństwo.

Niestety, poddawany ocenie fragment ustawy dotyczący przejmowania banków na podstawie decyzji KNF i procedura legislacyjna nie uwzględniają zasady proporcjonalności.

W obecnej sytuacji, gdy dane prawo już obowiązuje, kluczowe znaczenie ma zaufanie do instytucji Komisji Nadzoru Finansowego, jako organu rzetelnie wykonującego swoje obowiązki i dbającego o bezpieczeństwo sektora bankowego oraz poszanowania wszelkich praw wszystkich interesariuszy, także właścicieli banków. Niestety, w tym kontekście miały ostatnio miejsce kolejne wydarzenia podrywające autorytet KNF. Na polecenie prokuratury służby specjalne zatrzymały 6 innych, wysokiej rangi byłych pracowników tej instytucji, w tym byłego przewodniczącego KNF (w okresie 2011-2016) Andrzeja Jakubiaka i jego zastępcę Wojciecha Kwaśniaka w związku z dochodzeniem dotyczącym zaniechania działań wobec Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (SKOK) w Wołominie (zarzut opóźnienia wprowadzenia zarządu komisarycznego, co miało doprowadzić do powstania poważnych strat finansowych). Sprawa jest bardzo kontrowersyjna, co dodatkowo pokazuje fakt, że jeden z oskarżonych (W. Kwaśniak) prawdopodobnie na zlecenie osób powiązanych ze SKOK w Wołominie został brutalnie napadnięty i ciężko pobity w 2014 r. Duża część komentarzy medialnych wskazuje, że sprawa obecnego zatrzymania wyżej wymienionych osób ma charakter polityczny, a nie kryminalny. Nie rozstrzygając tego sporu należy jednak stwierdzić, że autorytet i zaufanie do KNF - nadwyrężone po aresztowaniu byłego przewodniczącego M. Chrzanowskiego - teraz zostały dodatkowo podważone, co ma szczególne znaczenie w kontekście rozszerzonych uprawnień dotyczących przymusowego przejmowania banków. Potwierdzają to najnowsze badania opinii publicznej w Polsce przeprowadzone przez ośrodek CBOS: "Od poprzedniego pomiaru [opinii nt KNF – SK, LK] w kwietniu 2016 roku ubyło (spadek o 7 punktów procentowych, do 19 proc.) osób pozytywnie oceniających funkcjonowanie tej instytucji, a przy tym wyraźnie zwiększyła się (o 22 punkty, do 41 proc.) grupa wyrażających opinię negatywną. Ogólnie rzecz biorąc, więcej badanych niż wcześniej ma wyrobione [negatywne – SK, LK] zdanie o pracy KNF" - podkreślono w komunikacie.[3]

W odniesieniu do prawa unijnego, uchwalona ustawa z 9 listopada 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem nadzoru nad rynkiem finansowym oraz ochrony inwestorów na tym rynku w części dotyczącej przymusowego przejmowania banków nie stanowi bezpośredniej implementacji dyrektyw i innych przepisów Unii Europejskiej. Nie jest ona z nimi sprzeczna, a mechanizmy rozwiązania problemów banków poza Dyrektywą BRR i dyskusja jak to robić, pojawiają się w niektórych innych krajach członkowskich UE. Dlatego też ustawa wypełnia pewną lukę, która powstała po uchwaleniu ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji(bezpośrednie wdrożenie Dyrektywy BRR). Uwagę zwraca nie sam przedmiot ustawy (problem do rozwiązania), ale tryb i forma przeprowadzenia całego procesu legislacyjnego (ekspresowe tempo, brak transparentności, brak oceny skutków regulacji, brak odpowiednich konsultacji społecznych), dodatkowo wzmocnione ekstraordynaryjnymi okolicznościami ujawnienia prawdopodobnej próby korupcji ze strony byłego już przewodniczącego KNF oraz zatrzymań innych, byłych funkcjonariuszy tej instytucji.

Z przeprowadzonej analizy można sformułować następujące wnioski:

1) Mimo, że obiektywne przesłanki przemawiały za rozważeniem wprowadzenia nowej regulacji związanej z przejmowaniem (lub łączeniem banków), będących w stanie wysokiego zagrożenia, to nadmierny pośpiech, jaki towarzyszył uchwalaniu omawianej ustawy będzie generował zwiększone ryzyko i nowe jego rodzaje. Wynikają one z nieprecyzyjności, arbitralności, niedopowiedzeń przyjętych rozwiązań w skomplikowanej materii ingerencji władzy publicznej w sferę zarzadzania własnością aktywów prywatnych.

2) Jeśli uznać, że ustawa dotycząca nowych uprawnień KNF w procesie przejmowania banków jest niezwykle ważna, a nawet według niektórych uznawana jako mająca strategiczne znaczenie, to proces jej opracowania daleko odbiega od dobrych praktyk legislacyjnych, a co ważniejsze była procedowana z łamaniem licznych zasad (np. sposób konsultowania ustawy, przeprowadzenia oceny skutków regulacji, kwantyfikacji dobra publicznego, przestrzegania transparentności, czytelnej komunikacji celów społeczeństwu, przestrzegania zasady proporcjonalności).

3) Nasuwa się ogólny wniosek, że narzędzia mające służyć w celach ochronnych, mogą być umyślnie lub nieumyślnie wykorzystane do działań nadużywających lub wręcz sprzecznych z deklarowanymi intencjami naprawy systemu bankowego. Ostatnie zawirowania, jakie wystąpiły wokół najważniejszych instytucji regulacyjno-nadzorczych w 2018 r. pokazują, że patologiczne zjawiska w tej dziedzinie nie są tylko hipotetyczne. Dlatego tym bardziej winien być zachowany profesjonalizm procesu legislacyjnego.

Warszawa, 28 grudnia 2018 r.

Opinie zawarte w artykule prezentują poglądy Autorów.

* Stanisław Kasiewicz – profesor zwyczajny dr hab. w Zakładzie Zarządzania Ryzykiem Instytutu Finansów Korporacji i Inwestycji, Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, sekretarz naukowy ALTERUM Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego, członek zespołu „Team Europe” przy Przedstawicielstwie Komisji Europejskiej w Warszawie. Specjalista w dziedzinie finansów, bankowości, oceny skutków regulacji. Wielokrotny członek rad nadzorczych instytucji finansowych (m.in. BFG, PKO BP SA, OFE Warta).

** Lech Kurkliński – profesor nadzwyczajny dr hab. w Zakładzie Zarządzania Ryzykiem Instytutu Finansów Korporacji i Inwestycji, Kolegium Nauk o Przedsiębiorstwie, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, dyrektor ALTERUM Ośrodka Badań i Analiz Systemu Finansowego, członek zespołu „Team Europe” przy Przedstawicielstwie Komisji Europejskiej w Warszawie. Specjalista w dziedzinie bankowości, w szczególności bankowości spółdzielczej. Długoletni członek zarządów i rad nadzorczych instytucji finansowych (m.in. PBI SA, HSBC Bank Polska SA, GPW, Toyota Bank Polska SA).

[1] Istnieją wątpliwości legislacyjne, czy poprawka do projektu ustawy zgłoszona na etapie drugiego czytania w Sejmie powinna być uwzględniona, gdy wnoszona jest przez indywidualnego posła. Wynika to z Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej: „Prawo wnoszenia poprawek do projektów ustaw w czasie drugiego czytania przysługuje wnioskodawcy, Komisji do Spraw Petycji, grupie co najmniej 15 posłów, przewodniczącemu klubu lub koła lub upoważnionemu przez niego wiceprzewodniczącemu - w imieniu klubu lub koła oraz Radzie Ministrów.” [Regulamin….] Główny legislator Biura Legislacyjnego Senatu Maciej Telec, wskazał, że na etapie prac sejmowych (w trakcie drugiego czytania) do projektu zgłoszono tę (nt. „przejęcia banku") i wiele innych poprawek, które pozwalają KNF podejmować brzemienne w skutki decyzje. Zgodnie z orzecznictwem polskiego Trybunału Konstytucyjnego wymóg uchwalania ustaw w trzech czytaniach oznacza nakaz, by podstawowe treści ustawy były poddane pełnej procedurze „aby nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska". Obszerne i kluczowe poprawki zgłaszane w drugim czytaniu oznaczają wprowadzenie do ustawy daleko idących zmian na końcowym etapie prac w Sejmie. Dlatego też w opinii M. Teleca przepisy opiniowanej ustawy mogą spotkać się z zarzutem naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej [W. Tumidalski, Komisja nie zawiesza prac nad prawem o bankach, „Rzeczpospolita”, 16.11.2018].

[2] L. Czarnecki wszedł do gabinetu przewodniczącego KNF z ukrytym magnetofonem.

[3] Według CBOS spadło zaufanie Polaków do KNF i NBP, „Gazeta Prawna”, 13.12.2018, https://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/1387221,spadlo-zaufanie-polakow-...

Źródło: strona internetowa Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce